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清原县：明晰权属关系农民心里踏实

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核心提示：编者按：2013年中央1号文件提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥编者按：2013年中央1号文件提出 用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。 这次确权登记颁证与 二轮承包 是什么关系？农民对确权登记有顾虑吗？地块界线搞不清楚如何处理？土地实测面积多了少了怎么办？确权登记工作遇到了哪些问题？ 带着一连串问号，本报分赴四省农村基层采访，从今日起开设《农村土地承包经营权确权登记试点县调查》专栏，刊出对辽宁省清原县、安徽省六安市金安区、陕西省高陵县、四川省江油市的调查实录。

本报 李永生 简承渊

老百姓吆喝重新分地的顾虑需要消除，尊重农民意愿才能让老百姓满意，确权后流转土地时间可以长一点，拿到证书心里就踏实 在辽宁省清原县草市镇东大道村采访，感受到土地承包经营权确权登记工作的纷繁复杂与酸甜苦辣。

老百姓吆喝重新分地：农民顾虑需要消除

东大道村是2009年农业部最早确定的8个全国农村土地承包经营权确权登记试点村之一。今年3月，来到东大道村，马路边上两间水泥房，就是村党支部书记兼村主任张传仁的家。

我们村104户、486人，耕地1474亩。土地确权基本完成了，就差颁证。 张传仁开门见山。 2009年确权时，村里的140多亩机动地全部分光了，解决了30多个村民无地的问题。留机动地麻烦太多，老有人找你要地。之后村里又新增11个人，没地就没办法啦！

草市镇农经站站长许东武拍着张传仁的肩膀说， 当时选择东大道村试点，主要是村两委班子团结，地理环境不复杂，老百姓有积极性。

许东武今年60岁了，之前当过村支书，不少村民都认识。为了确权登记工作，镇里让他延迟退休。许东武说， 老百姓打心眼儿里欢迎确权，但真正开展起来还是比较难的。开始进村宣传发动时，老百姓嗷嗷直叫，吆喝又要重新分地啦！

通过前期多次宣传，老百姓才明白 确权登记 是咋回事儿，积极性也很高。 张传仁说， 土地确权，等于给农民吃了 定心丸 。大家觉得土地是 我的了 ，才敢投入。

东大道村的土地是1998年二轮承包时定下来的，后来没有再动过。土地承包经营权比较明晰，合同、证书、地块面积、台账登记都很清楚，开展确权登记工作有很好的条件。

2009年8月，东大道村开始确权工作，历时4个多月。许东武说： 当年4月份，工作组在村里召开双委会、党员大会、村民代表大会，进行前期宣传。必须要让老百姓认可，否则村民不会配合。 在当时的会议记录中看到，上面有学习农村土地承包相关法律、法规和政策，宣传开展确权登记试点的目的、意义、工作内容、工作要求等等。

聊起土地确权，娄文伟说： 现在心里更踏实了。 娄文伟是东大道村的4个种粮大户之一，大门墙上挂着 全国农技推广示范县科技示范户 的牌子。通过流转土地，他家种了80多亩地，去掉各项开支和流转费，每亩能有800元左右的收入。农闲时节，他还到附近打工，一个月可挣4000多元。娄文伟说： 确权就等于土地有了 身份证 ，过去我包人家的地，最长也就5年，因为人家不放心。现在确权了，我就可以包长一点。以前土地界线不清，扯皮的事多。确权后邻里之间土地纠纷也少啦。

承包地实测面积都多：村民决议先归原主

在调查中注意到，在土地承包经营权确权过程中，遇到一些棘手问题，最核心的是实测土地面积多了怎么办？

为了搞好试点，清原县确权工作组认真清查核对，核实试点村的土地承包方案、台账、合同等有关原始资料，查缺补漏，对账册不符及证书与合同面积不符的，清查核对后，做到了账册相符，承包合同与证书相符。 尊重历史，尊重农民意愿，保证公平公正，才能让老百姓满意。 许东武说。

要让农民对土地确权满意，操作起来真的很难。迷迭香 许东武和张传仁跟 倒苦水 ：一是 四至 争议问题，由于在1998年二轮承包过程中，部分农户分地时两三户一个地号，界线没分清楚，当时无所谓，真到确权时，争议就来了；二是无地农民希望借这次确权机会重新调土地，要地的愿望还非常强烈；三是（2）镦粗直罗纹钢筋接头连接件原来几家一份承包合同，没有分户，给确权登记工作带来难度。

这次确权，东大道村实测多出了300多亩地，几乎每家都有多的。张传仁家承包合同记载9.6亩，实测10.虽然都处在员工们周末休息时间7亩；他说： 地里原来有个大坑没算面积，后来整平了。 娄文伟家承包合同记载11.2亩，实测12.3亩；他说： 原来分的是水田，漏水，整成旱地田埂少了，面积多出一点。

许东武说，二轮土地承包时，面积不准的问题很普遍。当初要交农业税费，村里和农民都不愿意多报土地，现在土地确权，一下子就冒出来了。 原来拉绳子丈量，手里松一点就多啊。用GPS测量，精确多了，大家都盯着做不了假啦。 张传仁笑着说。

实测中多出来的承包地怎么办呢？

在东大道村，因多出来300多亩地，村委会开了4次村民大会和若干次村民代表大会。 每3户出一个代表，坐下来商量，直到达成一致意见为止。 张传仁说，村民大会最终决定：原来每户承包合同面积不变，不增不减；多出的地仍然记在原户头上，今后被征用时，所得补偿如何分配，再由村集体和农户协商决定。

现在土地利益越来越大，农民可以说是 寸土不让、寸土必争 。 辽宁省农委经管站副站长孙军说，这次土地确权，如果土地测量多了，农民肯定是愿意的。可是多出来的耕地又不能打乱重分。怎么办？只能因地制宜。目前辽宁的做法是尽量尊重历史，把原始承包合同复印件附到新权证登记档案中。 在以后土地流转或者土地用作其他用途时，由发包方和承包方协商解决。否则，确权工作就推不下去。

不少承包地四至不清：明晰权属心里踏实

土地 四至 不清的问题，也是让确权工作组头疼的事。

在野外测绘时，东大道村东侧一块土地近45亩地，分给了6户村民，由一户村民统一承包经营耕种，其余5户长期外出打工，都不在本村居住。在测绘中，发现这5户的土地面积都不够，当时承包经营的那一户的地又多出来不少。测绘小组认定是承包经营的那一户误指地界。最后经过细致的工作，对该地块6户农民当年所分土地重新测量，才确权登记到各户，前后经历几个月时间。 每个村都有不同情况，只能通过村民协商解决，我们从中协调。 张传仁说。

在采访中，有的村干部提到二轮土地承包遗留问题很难办：当时保管条件差，很多土地承包台账要么丢失，要么不全；部分《农村土地承包经营合同》至今没有发到户，出现 有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证 等现象。

东大道村村民蒋宝清，常年在外打工，土地闲置多年，确权登记时，发现自家的地和原来承包合同中记载的面积合不上，找到村委会要求重新测量，最终解决了问题。蒋宝清说： 通过确权，土地 四至 清楚了，如果再出现问题，就会有图可查。

草市镇泡子沿村2012年3月开始确权工作，8月份完成测量到公示的工作。村党支部书记潘洪禄说，村里通过确权还解决了部分历史遗留问题 一人摊两人地 ：嫁出去的闺女如果确认在别村有地，本村的土地就得让出来，分给新增人口。

泡子沿村的金兆海和潘延锋说，农民靠的就是土地，希望早点拿到土地承包经营权证。 拿到了证书，哪天土地流转，或者不想在外打工再回到村里，心里都踏实。

草市镇大板河村原计划去年完成承包地测绘和公示，由于历史遗留问题多，目前仍在做前期宣传工作。该村处丘陵地带，家家开荒，问题棘手，村主任都选不出来。镇里调来外村人李文臣担任村党支部书记后，他和村委会班子决定采取 打梦生 （抓阄）方式，先确定地块，后测面积，避免纠纷。

下一步的工作应该能开展了，但问题还有很多，只能边干边解决。 李文臣说，一个字：难！现在土地就是钱。一个农民3亩地，自己不种流转给别人，加上国家补贴，就有1500多元收入。

许东武还清楚地记得，当年带领工作组到大板河村处理土地承包矛盾，十几个人一呆就是49天。有一天发现屋子里特别呛人，居然是室外烟囱被人堵上了。

因为而今大板河村原村委会班子成员之间有矛盾，人家不愿意把承包地台账交出来。许东武说， 为了村里的承包原始台账，我至少跑了四五趟，最后还是靠我这张熟脸才拿到手。没有原始台账，后续工作难以开展。

2011年，清原县被农业部列为全国50个确权登记试点县（市、区）后，又在草市镇16个行政村中选择6个开展试点，目前共有17个村民小组完成确权登记工作。清原县农发局局长宋雷元对说： 农村土地承包经营权确权工作应该早点做，如果再不做，老一代村民去世的话，下一代人根本就不知道他家的田块在哪儿了西藏旱蕨。另外，稳定的农村土地政策能够激发农民的积极性，他们会更加珍惜土地，也可以促进集约化耕种，对解决因流转或征用所引发的土地矛盾有帮助。

确权登记的工作量大：经费保障依靠财政

来到草市镇农经站，许东武从柜子里抱出几卷彩色图纸摊开，上面密密麻麻用红笔标注着地块及其编号。他说，之前用GPS测量精度不够高，这是后来航拍的彩图。测绘投入很高，包括人力、财力，平均一亩地需要37~40元，经费让人头疼。

在草市镇农经站，查看东大道村李喜福家的承包地登记档案。内页第一页是2009年8月11日盖有镇政府红章、向县政府提交的《农村土地承包经营权登记申请书》，主要内容是：

李喜福承包我镇东大道村农村集体经济组织 村民小组农村集体土地8.4亩，承包方式为家庭承包，承包期30年，自1999年3月30日至2028年12月30日止。根据法律规定（根据承包方本人申请），经审核，符合《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定，请准予发证（登记）。

该申请书还包括两个附件：农村土地承包合同，土地承包情况登记表。

看到李喜福家的档案目录共有6项：承包人证明；共有人情况证明；土地承包合同复印件；经营权证复印件；承包地块平面图；四至确认情况。

草市镇农经站副站长关杰在电脑上登录 农村土地承包经营权斑种草登记管理系统 ，各村的地形地貌彩图，各户的地块彩图及地块信息（包括原承包面积、实测面积、四至【东、南、西、北】等）都一目了然。她随机向调阅小城子村李秀全的登记信息，首页显示 农村土地承包经营权证 几个大字，上方为农村土地承包经营权证编号，第二页内容为：

根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，为稳定和完善农村土地承包关系，维护土地承包当事人的合法权益，巩固农村基本经营制度，经农业行政部门审查登记，人民政府核准，确定承包方依法取得农村土地承包经营权，特发此证。

发证机关（印）2013年3月11日

从第三页开始，主要登记信杯花韭息包括：发包方全称，承包方代表姓名，承包方住址，土地承包合同编码，承包期限，承包方式，承包土地用途，承包方土地承包经营权共有人情况，承包地总面积，承包地块总数，基本农田标注，承包地块情况（地块名称、面积、等级、地类、四至等）。后面的页面还可以记录 土地承包经营权变更登记 信息。

关杰说，承包方的登记信息直接打印出来后，在 发证机关 这个位置盖上 县政府 的大红印章，就可以向农民颁发。许东武告诉，之所以目前还没有颁证，也是想等试点村再扩大一些，统一制作权证数量多，就可以省点钱。让许东武犯愁的是，如果草市镇确权登记全部完成，站里的几个柜子肯定装不下这些档案和图纸。

孙军说： 辽宁省有1100多个乡镇，每个乡镇不少于10个村。要想5年内全部完成确权登记，难度比较大。一些县乡的财政本身就吃紧，农经站机构弱化、人员短缺，如果经费得不到保障，肯定会影响工作进度。确权登记绝不能向农民收钱，地方财政如果没钱投入，就只能依靠国家财政了。

【采访札记】

土地是农民的命根子。在采访中，感到他们对土地承包经营权确权都非常欢迎。各村的土地承包情况千差万别，确权过程中遇到的问题多种多样，在工作中必须尊重农民意愿，及时化解矛盾。农民拿到的这个权证，在继承、流转、抵押、征地、维权等方面如何发挥效能，还有待各地进一步探索创新。